Российские ВВС вступили в войну, не имея четкого руководства. Уже известный нам воздухоплавательный отдел при ГИУ Генштаба, руководимый В. А. Семковским, просуществовал до 1916 года. Затем было создано Управление Военно-воздушного флота во главе с генерал-майором Н. В. Пневским, которое занималось в основном вопросами укомплектования и снабжения. Параллельно в Ставке Верховного Главнокомандующего создается Авиационная Все материалы (Авиаканц), возглавляемая сначала бароном фон Каульбарсом, а с конца 1915 года- великим князем Александром Михайловичем.

Высшее руководство авиации не имело необходимых знаний и опыта - Каульбарс был кавалеристом, а его преемник получил весьма поверхностное военное образование. Очень показателен следующий пример: когда в 1913 году военный министр Сухомлинов прибыл на испытательный аэродром в Петербурге и узнал, что построенные самолеты должны испытываться в полете полтора часа, он приказал сократить испытательные полеты до 30 минут. Протесты летчиков и инженеров ни к чему не привели. Неудивительно, что в первый период войны основной процент потерь приходился на аварии: к 5 октября 1914 года авиаотряды 3, 5, 8 и 9-й армий из 99 самолетов 91 потеряли вследствие несчастных случаев.

После Февральской революции положение несколько изменилось к лучшему. Начальником Авиаканца стал военный летчик полковник В. М. Ткачев, было создано Полевое управление авиации и воздухоплавания, укомплектованное профессионалами. Но единоначалие по-прежнему отсутствовало - должности главкома ВВС не было (в Германии с 1916 года главнокомандующим был генерал фон Гепнер).